来源：经济日报
日前，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，将全国碳市场覆盖范围由发电行业拓展至高耗能高排放工业行业。在当前外部环境不确定性因素增多背景下，我国推动碳排放权等要素在更大范围内畅通流动和优化配置有何意义？扩围后对全国碳市场交易规模、交易机制等产生什么影响？在扩围过程中，如何处理好发展和安全、效率和公平的关系？
强化战略定力
全国碳市场是利用市场机制落实“双碳”目标的重大举措，是我国深化生态文明体制改革的重要制度创新。自2021年启动运行以来，全国碳市场在推动电力企业节能降碳、降低行业总体减排成本、彰显我国积极应对气候变化担当等方面发挥了重要作用。
从全球看，国际形势变乱交织，绿色低碳发展竞合博弈日趋复杂。当今世界百年未有之大变局加速演进，大国博弈、地缘政治冲突不断演进，进一步加剧全球政经格局走势的不确定性。绿色低碳投资和消费规模快速扩大，可再生能源、电动汽车、储能等对传统能源体系、产业体系的变革性影响不断显现，主要经济体之间绿色低碳竞争、气候治理博弈更加激烈。
从国内看，我国步入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，统筹发展、减排和安全形势更加严峻。可再生能源、电动汽车、节能环保产业等发展迅猛，对高质量发展产生了强劲推动力。但同时，提高能效和优化调整能源结构进入攻坚阶段，传统高耗能高排放行业供大于求、低水平竞争等问题不断凸显，新能源、电动汽车等产品出口和产业发展面临部分西方国家的遏制打压，我国绿色低碳高质量发展任务更加艰巨。
在日趋复杂的国内外形势下，我国稳步扩大碳市场覆盖范围，体现了绿色低碳发展的战略定力，我国走绿色转型之路是长远之策，绝非权宜之计；体现了要素市场化配置改革的决心，建设全国统一、竞争有序的碳市场将持续推进；体现了积极应对气候变化的信心和行动，不论国际形势如何变化，我国将持之以恒积极稳妥推进碳达峰碳中和。
构建高效市场
全国碳市场前3个履约周期仅覆盖发电行业，但随着我国电力企业节能降碳水平普遍提升，行业单一造成参与主体高度同质化，加之按照机组类别设置基准值，导致交易活跃度低，市场机制作用不能充分发挥。碳市场扩围，对协同推进降碳减污扩绿增长、健全资源环境要素市场化配置体系、激发绿色低碳发展新活力等具有重要意义。
注重从供需两侧提高全国碳市场流动性。碳市场扩围后，覆盖全国二氧化碳排放总量比重将由目前约40%提升至60%以上，且行业之间、企业之间碳效水平、减排成本等梯度差异更加明显，有利于在更大范围创造减碳需求、激发减碳供给。
注重破解市场分割导致的不公平竞争问题。我国碳市场发展起步阶段既有全国碳市场，也有7个地方试点碳市场。部分试点碳市场虽然覆盖了高耗能高排放工业行业，但配额分配规则和标准并不完全一致，且存在非试点地区和试点地区企业不公平竞争问题。碳市场扩围后，钢铁、水泥、铝冶炼行业相关企业被纳入全国碳市场，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方试点碳市场，有利于打破地方保护和市场分割，形成公平竞争、充分开放的全国统一大市场。
注重处理好制度体系建设和落地见效的关系。碳市场建设是一项系统工程，其中数据质量是重要的生命线，一旦出现弄虚作假或篡改热值、碳含量数据等情况，会破坏市场信用与公平。与发电行业相比，钢铁、水泥、铝冶炼行业生产工艺更复杂，企业规模、技术工艺和管理水平差距较大，碳排放统计核算监测难度更大。在碳市场扩围过程中，通过分级分类优化完善碳排放参数核算方法，分阶段有序推动企业进入市场，加强数智化技术方法和管理平台应用，既有利于切实降低企业交易成本负担，也有利于确保碳市场行稳致远、落地见效。
培育竞争优势
近年来，我国钢铁、水泥、铝冶炼行业能效水平持续提升，但企业之间绿色低碳发展水平不均衡。比如，粗钢、水泥熟料生产中仍有约10%的产能能效达不到基准水平。同时，在供大于求背景下，钢铁、水泥行业利润总额大幅下降，企业增加节能降碳投入的动力普遍不足。碳市场扩围后，有利于激励企业持续挖掘节能降碳潜力，加快低效和落后产能出清，形成以“降碳”为标尺的产业健康发展生态，推动行业发展摆脱“内卷式”恶性竞争。
引导企业优化面向长远的研发和投资决策。钢铁、水泥、铝冶炼行业既是碳排放的重点行业，也是绿色低碳技术创新的重要载体。作为我国初级产品和产业链供应链安全的重要保障，钢铁、水泥、铝冶炼行业在产能更替、技术工艺升级等方面都有巨大发展空间。尽管启动阶段对配额进行免费分配，但通过发挥碳价信号的引导作用，可以引导经营主体优化研发和投资决策，避免长期高碳锁定风险。同时，碳价信号还可以促进产学研用金、产业链供应链等协同创新，不断催生新技术、新业态，实现传统产业“焕新”和新质生产力发展互促共进。
积极掌握国际绿色低碳博弈主动权。当前，全球贸易发展与环境、气候议题不断交织，绿色壁垒增多，并且向市场准入、供应链重构等领域不断延伸。我国在稳步扩大制度型开放过程中，在绿色低碳规则、规制、管理、标准等领域，在碳定价、碳排放统计核算监测、技术服务能力等方面仍存在许多薄弱环节。在碳市场扩围的同时，加快夯实法规标准、数据统计、技术服务等基础能力，不断扩大全国碳市场国际影响力，对提升我国绿色低碳领域的制度性话语权具有重要意义。
提升配置效能
碳排放看不见、摸不着。有效发挥市场机制在控制碳排放中的作用，在扩大碳市场覆盖范围的同时，还要以碳达峰碳中和为引领，进一步深化能源资源等价格形成机制改革，加强碳市场与电力市场、用水权交易市场、排污权交易市场等有效衔接，并一体纳入要素配置改革总盘子，实现降碳减污扩绿增长系统效益最大化。
强化碳市场与其他政策工具协同作用。我国推动“两高”行业绿色低碳转型的政策工具众多，包括产能调控、节能降碳改造升级、严格污染物排放标准要求、绿证强制消费等，一些大气污染防治重点地区还提出了煤炭消费减量要求等。在碳市场扩围的同时，要注重增强宏观政策取向一致性，加强不同政策工具的高效协同和优化组合，把握好改革的时度效，在避免增加经营主体不合理负担的前提下，有效发挥各种政策工具的长处，形成推动绿色低碳发展的部门合力。
促进区域、行业绿色低碳协调发展。我国不同地区资源禀赋、发展阶段和水平等存在差别，不同行业在国民经济中的地位和作用存在差异，并且区域格局、产业结构、能源流向等仍在调整变化。在碳市场扩围的过程中，要处理好发展和安全、效率和公平的关系，既引导各类要素向先进生产力、经济增长极等集聚，也要保障好初级产品供给和产业链供应链安全，形成优势互补、协调推进的绿色低碳高质量发展格局。
（本文来源：经济日报 作者系中国宏观经济研究院能源研究所研究员田智宇）
